Samarbetsformerna är en skvader!

augusti 31, 2004 at 12:01 f m Lämna en kommentar

Det är dags att förändra en gammal och konservativ institution, nämligen riksdagen, hävdar Magnus Isberg, statsvetare vid Stockholms universitet, som här publicerar sitt tal till ledamöterna av Sveriges Riksdag. Och passar på att kritisera formerna för dagens samarbete mellan s, v och mp för att utgöra en skvader – en olycklig blandning av en koalitionsregering och renodlad minoritetsregering som medför oklara ansvarsförhållanden.
Herr talman! Ärade riksdagsledamöter! Mina damer och herrar!

För 30 år sedan tog Sverige steget slutligt och formellt från ett maktdelningssystem till en konstitutionell ordning där makten är koncentrerad till riksdagen. Man brukar i svensk konstitutionell diskussion beteckna det gamla systemet med maktdelning mellan kung och riksdag som dualistiskt och det nya som monistiskt.

Dualismen hade förvisso varit på avskrivning under kanske 100 år och i varje fall sedan början av 1900-talet. Genom successiva rösträttsreformer genomfördes demokratiseringen av riksdagen. Samtidigt tvingades kungen steg för steg att ge upp sin makt över regeringsbildning och lagstiftning.

I 1974 års RF läggs folksuveränitetsprincipen fast som grunden för den offentliga maktutövningen. Vid läsning av förarbeten till författningen kan man lätt få intrycket att folksuveränitetsprincip och monism innebär samma sak. Men så är förstås inte fallet. Man kan väl tänka sig författningar som står på folksuveränitetens grund men som kännetecknas av maktdelning, författningar där en folkvald president delar makten med ett likaledes folkvalt parlament. Bristen på klarhet på denna punkt i förarbetena vittnar om hur fjärran varje form av maktdelning var för 1974 års grundlagsfäder.

I RF anges att statsskicket är representativt och att riksdagen är folket främsta företrädare. Genom parlamentarismens princip görs regeringen beroende av riksdagen. Riksdagen tillsätter statsministern och kan avsätta hela regeringen eller enskilda statsråd. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Under regeringen lyder förvaltningsmyndigheterna.

På detta sätt skapas en monistisk styrningskedja från folk till myndigheter. Mot styrningen svarar en kedja av ansvar i andra riktningen. I stället för styrning har det blivit modernt inom statskunskapen att tala om delegation. Folket delegerar makten till riksdagen som i sin tur avstår makt till regeringen etc. Det är kanske en intressant förskjutning av tolkningen av relationerna i denna kedja även om delegation givetvis inte behöver vara villkorslös.

Oavsett vilken tolkning som görs kan man konstatera att folkets konstitutionella möjlighet att kontrollera riksdagen inskränker sig till valen, som numera äger rum vart fjärde år. Folkomröstningar kan anordnas men är bara rådgivande utom i konstitutionella frågor där man kan ha rättsligt bindande omröstningar. Man ska dock lägga märke till att inga FO kan tillkomma utan beslut av riksdagen.

I formell, konstitutionell mening prövas alltså förtroendeförhållandet mellan väljare och valda en gång vart fjärde år, i praktiken är dialogen mellan dem kontinuerlig. I regeringsformens förarbeten tillmäts partierna en avgörande roll i denna dialog. I GLB:s betänkande heter det att en förutsättning för beredningens arbete har varit att den politiska verksamheten i Sverige även i framtiden skall försiggå främst genom partier.

Det kan naturligtvis diskuteras om denna förutsättning alltjämt gäller 30 år senare. Det är möjligt att de årtionden då arbetet på den nya regeringsformen pågick får betecknas som en partiernas guldålder i svensk demokrati, i varje fall när det gäller medborgarkontakter och opinionsbildning. Därefter har medlemsantalet minskat, särskilt kraftigt under det senaste decenniet och medierna har fått en alltmer dominerande roll i opinionsbildningen. Partierna har emellertid kvar den viktiga uppgiften att ställa upp kandidater i valen, de har snarast stärkt greppet om beslutsfattandet i den offentliga verksamheten och avkrävs hårdhänt ansvar för besluten i medierna. Partiernas försvagade ställning bland medborgarna kan dock få konstitutionella konsekvenser när det gäller valsystemet och arbetet i riksdagen.

Riksdagens egna konstitutionella befogenheter enligt RF är imponerande stora. I RF:s inledningskapitel anges några. Riksdagen, heter det, stiftar lag, beslutar om skatt till staten, bestämmer hur statens medel skall användas och granskar rikets styrelse och förvaltning. Denna uppräkning är inte och är inte avsedd att vara fullständig. Det är ändå en smula märkligt att riksdagens kanske viktigaste uppgift, att välja statsminister, inte finns med bland de uppräknade.

Låt mig mera ingående beröra två av riksdagens funktioner som kommer upp till diskussion senare i eftermiddag, regeringsbildning och kontroll.

När det gäller regeringsfrågan har man hos oss valt principen om negativt parlamentariskt ansvar. Regeringen behöver inte åtnjuta riksdagens förtroende, det räcker med att den tolereras av majoriteten i riksdagen. Detta kommer till uttryck i att en föreslagen statsministerkandidat kan bilda regering om han eller hon inte har en majoritet emot sig i riksdagen och att en regering kan sitta kvar så länge inte riksdagsmajoriteten har uttalat sitt misstroende mot regeringen.

Dessa regler har nu tillämpats vid ett antal tillfällen. Vid nio tillfällen har riksdagen röstat om en ny statsminister och vid samtliga tillfällen har talmannens förslag godkänts. Alla fem försök som gjorts att fälla en regering eller ett statsråd genom misstroendeförklaring har däremot misslyckats. Vid två tillfällen har dock hot om misstroendeförklaring varit tillräckligt för att avsätta en regering resp avsätta ett statsråd. Alla övriga regeringsavgångar har skett på grund av valresultat, på grund av oenighet inom en koalitionsregering och slutligen beroende på statsministerns död eller avgång.

Reglerna underlättar förvisso tillkomsten av minoritetsregeringar. En minoritetsregerings svagare förankring i riksdagen innebär att oppositionen kan tillfoga regeringen nederlag i riksdagen. Regeringen kan försöka förhindra detta genom att ställa kabinettsfråga. Men kabinettsfrågan är trubbig som påtryckningsmedel eftersom något annat regeringsalternativ än en fortsatt minoritetsregering av samma slag ofta inte finns och extravalsmöjligheten ogärna tillgrips särskilt inte i mindre frågor. Den socialdemokratiska slutsatsen av detta har under de senaste decenniets minoritetsregeringar varit att man måste ingå långsiktiga uppgörelser med något eller några av oppositionspartierna.

Knappast någon är särskilt lycklig över systemet med samarbetsöverenskommelser mellan regeringen och ett eller flera partier utanför regeringen. Denna ordning är en skvader, en olycklig blandning av en koalitionsregering och en renodlad minoritetsregering som söker stöd för sina förslag i utskotten. Den innebär för det första oklara ansvarsförhållanden. En företrädare för ett samarbetsparti kan på morgonen stödja regeringens förslag i vårpropositionen och på kvällen instämma i oppositionens kritik av samma förslag. Den innebär för det andra sämre insyn i den politiska beslutsprocessen, i varje fall jämfört med om den sker i utskotten. För det tredje innebär denna ordning en risk för att kvaliteten på besluten blir sämre genom att besluten inte bereds på samma ingående sätt som beslut i regeringen eller i ett utskott. Denna beslutsordning borde enligt min uppfattning vara förbehållen rena krissituationer, där snabba och brett förankrade beslut behövs.

Om man sedan övergår till kontrollmakten så utövas den i första hand i samband med att riksdagen behandlar regeringens förslag till lagstiftning och budget. Regeringen brukar ofta förse riksdagen med information om hur olika tidigare riksdagsbeslut utfallit i praktiken, vad som uppnåtts och inte uppnåtts. Men numera gör riksdagsutskotten i ökande utsträckning egna uppföljningar och utvärderingar av tidigare riksdagsbeslut. En bestämmelse om att detta ingår i utskottens uppgifter finns sedan 2002 i RO.

Men riksdagens kontroll utövas också genom de särskilda instituten som regleras i 12 kap. RF. Misstroendeförklaringen har jag redan behandlat. Men hit hör också KU:s granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. KU granskar administrativ och rättslig praxis i regeringskansliet men också kontroversiella enskilda beslut och åtgärder av statsråd eller hela regeringen. KU:s granskning gäller formella frågor, vilket inte hindrar att slutsatserna ofta präglas av politiska överväganden, något som kanske inte är så överraskande med tanke på att det är politiker som drar dessa slutsatser.

Till kontrollmakten hör också ledamöternas möjlighet att ställa frågor och interpellationer till statsråden. Frågeinstituten tycks efter åtskilligt experimenterande ha någorlunda funnit sin form. De olika frågeformerna svarar mot olika behov och smakriktningar hos ledamöterna att få information snabbt i större eller mindre frågor och få tillfälle att debattera frågor med statsråden. En ny debattform har tillkommit på senare år som kompletterar frågeinstituten, de särskilda debatterna. Dessa debatter gäller en aktuell fråga av större betydelse och där deltar det ansvariga statsrådet och ledande partiföreträdare från samtliga oppositionspartier.

Vare sig KU-granskningen, frågeinstituten eller de särskilda debatterna innefattar något riktig skarp sanktionsmöjlighet. Med anledning av KU:s granskning kan riksdagen göra framställning till regeringen, heter det visserligen i RF, men denna möjlighet har aldrig utnyttjats. Lika lite har KU under den nuvarande RF:s tid anställt åtal mot något statsråd för brott i tjänsten. KU verkar genom de utredningar och uttalanden som finns i granskningsbetänkandena och som riksdagen i de flesta fall ställer sig bakom genom omröstning. Lika viktigt som maktmedel mot regeringen är dock den informationsplikt som statsråden i praktiken har mot KU och som bl.a. uppfylls vid de offentliga utfrågningarna. Ifråga om frågeinstituten och de särskilda debatterna är det enbart informationsplikten som är av betydelse som kontrollinstrument. Några omröstningar kan inte företas i samband med interpellationsdebatterna eller de särskilda debatterna. Men frågor och interpellationer kan förstås följas upp med motioner, som ju måste beredas och beslutas av riksdagen.

Till kontrollmakten hör också JO och den nya Riksrevisionen. Dessa båda institutioner har det gemensamt att deras koppling till riksdagen är avsiktligt svag. De är inte att uppfatta som instrument i riksdagens hand utan som granskningsorgan som på riksdagens uppdrag utövar sin uppgift självständigt i förhållande till såväl riksdagen som regeringen.

För att sammanfatta: Riksdagen är alltså konstitutionellt allsmäktig när det gäller en regerings tillkomst. Däremot kan inte riksdagen förhindra att en regering avgår eller utlyser extra val. Kontrollmakten innehåller endast ett vapen med verklig eldkraft, misstroendeförklaringen. I övrigt är riksdagens kontroll visserligen vital men ganska svagt utrustad med maktmedel. När det gäller normgivning och budget är riksdagen i det närmaste suverän i konstitutionellt hänseende. På det utrikespolitiska området har riksdagen vissa funktioner som kan ses som ett utflöde av normgivningsmakten och budgetmakten.

Riksdagen är alltså tveklöst det främsta statsorganet i formellt och konstitutionellt hänseende. Men det finns gränser för riksdagens makt. Dels handlar det om gränser som är uppställda i RF, dels lämnar RF utrymme för att riksdagen själv ålägger sig begränsningar.

Begränsningsbestämmelserna i RF rör för det första vissa formella rättsstatliga principer. Redan i RF:s inledande paragraf slås fast den offentliga makten utövas under lagarna, dvs. riksdagen måste följa regler främst i RF och RO i sitt beslutsfattande. Vidare innehåller RF ett antal förbud riktade till riksdagen. Riksdagen får inte bestämma hur en domstol skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Riksdagen får inte heller lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning eller som rör tillämpning av lag. Dessa förbud kompletteras med ett tredje: Riksdagen får inte fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift utom i fall som sägs i RF och RO.

I ett internationellt perspektiv är förbudet att lägga sig i förvaltningsmyndigheternas beslutsfattande originellt men det har naturligtvis att göra med våra myndigheters självständiga ställning. Det komplicerade förhållandet mellan riksdagen och myndigheterna understryks av att myndigheterna trots självständigheten är skyldiga att lämna uppgifter till utskotten enligt RO.

Begränsningsbestämmelser i RF gäller för det andra fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF. Vi brukar skilja mellan två slag av rättigheter: absoluta och begränsningsbara. De absoluta rättigheterna kan inte inskränkas av riksdagen på annat sätt än genom att själva rättighetsregeln i RF ändras. Till denna grupp av rättigheter hör bl.a. förbudet mot dödsstraff och tortyr, mot landsförvisning och mot retroaktiv verkan av straff och skatt. De begränsningsbara rättigheterna exempelvis opinionsfriheterna kan inskränkas under vissa inte alltför stränga villkor men också med möjlighet för en sjättedel av ledamöterna att skjuta upp beslutet i ett år. Denna utsträckta betänketid har dock inte i något av de handfull fall då denna uppskovsregel tillämpats lett till att en föreslagen begränsning förkastats. Sedan 1995 gäller också att en lag inte får beslutas som strider mot Europakonventionen för mänskliga rättigheter.

Uppgiften att se till att riksdagen håller sig till dessa regler vilar sedan 1980 uttryckligen på de domstolar och förvaltningsmyndigheter som tillämpar lagarna. Sanktionen vid lagprövning består i att den underkända bestämmelsen inte tillämpas. Men när det gäller en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall tillämpning endast underlåtas om ”felet är uppenbart”, en formulering som vållat mycket debatt och kritik. Lagprövningsrätten har sällan utnyttjats och det finns bara några få exempel på att en lagregel satts åt sidan av en domstol.

De begränsningar av riksdagens makt som är inskrivna i RF kan riksdagen i och för sig själv ändra på genom grundlagsändring. Det sägs ofta att det är lätt att ändra grundlag i Sverige och det är riktigt att det vare sig krävs kvalificerad majoritet eller FO utan bara två enkla majoritetsbeslut med mellanliggande val. Men i praktiken ändras inte grundlagarna i viktiga och kontroversiella frågor utan att det finns en bred majoritet för det.

Om jag sen övergår till de självpåtagna begränsningarna så kan de innebära att riksdagen uppställer villkor för sitt eget beslutsfattande. Detta är fallet med den nya budgetprocessen. Där fattas besluten i två steg. Besluten i det första steget om ramar för 27 olika utgiftsområden utgör villkor för besluten i det andra steget. Denna beslutsordning medför att även en minoritetsregering kan få igenom sitt budgetalternativ i alla delar därför att oppositionspartierna måste samlas kring ett alternativ som också i alla delar måste vara gemensamt för att kunna vinna. Det har påpekats att vi därmed fått ett drag av konstruktivt misstroendevotum av tysk modell i vår författning.

De självpåtagna begränsningarna kan också innebära att riksdagen överlämnar beslutsbefogenheter nedåt till regeringen, förvaltningsmyndigheter och uppåt till internationella organisationer. I mycket stor omfattning delegerar riksdagen normgivningskompetens till regeringen, ofta med möjlighet för regeringen att vidaredelegera befogenheter till förvaltningsmyndigheter och kommuner. En form av maktöverlåtelse som inte egentligen är delegation är de s.k. ramlagarna, dvs. lagar som innehåller programstadganden och målangivelser men få eller inga materiella regler. Det förutsätts att en ramlag fylls ut genom förvaltningsmyndigheternas regelgivning och domstolarnas rättstillämpning. Även i mål- och resultatstyrningen som för ett decennium sedan introducerades som ett nytt sätt att styra myndigheterna ges myndigheterna stor frihet att fatta beslut på egen hand.

Skälen för dessa olika former av maktöverlåtelse till myndigheter och kommuner är mycket starka. Det är uppenbarligen en fördel i ett föränderligt och svårstyrt samhälle att regleringen snabb kan anpassas till ändrade förhållanden. Möjligen förhåller det sig på det sättet att en decentralisering av detta slag är nödvändig i en modern välfärdsstat. Om det är fallet borde riksdagen ägna mycket större uppmärksamhet än för närvarande åt att kontrollera att slutresultatet blir vad man önskat sig. Detta borde vara ett naturligt inslag i riksdagens kontrollmakt, framför allt i utskottens uppföljning och utvärdering.

En annan och mycket mera omstridd form av beslutsöverlåtelse har medlemskapet i EU fört med sig. Samarbetet i EU bygger som bekant på att MS överlämnar befogenheter på olika områden som sedan brukas gemensamt av MS vid beslutsfattandet i EU:s olika institutioner. Inför inträdet i EU skapades särskilda regler i RF för överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU och dessa regler har i samband med 2002 års val ändrats något. Nu gällande regler innebär att beslut om maktöverlåtelse inom ramen för samarbetet i EU måste fattas antingen med tre fjärdedels majoritet av de röstande eller i samma ordning som grundlagsbeslut. Överlåtelsen får inte gälla principer för statsskicket. Dessutom krävs att unionens rättighetsskydd svarar mot skyddet i vår RF och i Europakonventionen.

Skälen för att gå med i EU är naturligtvis mycket mer omstridda än skälen för decentralisering. Det finns inte anledning att här gå in på den diskussionen. Men skillnaden kommer bl.a. till uttryck på det sättet att riksdagen har ansett det nödvändigt att bygga upp en kontrollapparat för att kunna följa och påverka hur de överlämnade beslutsbefogenheterna utnyttjas i EU. I de viktigaste beslutsfattande organen i EU (ministerrådet, Europeiska rådet) representeras MS av sina regeringar och i fokus för kontrollen står därför regeringen.

Det danska Europautskottet stod som förebild när vi skulle skapa kanaler för riksdagens inflytande i EU-frågor. Det enda alternativ som på allvar diskuterades var att ge riksdagens utskott en liknande roll på sina respektive områden. Men det avvisades bl.a. med argumentet att utskotten saknade den nödvändiga överblicken över den samlade EU-politiken. Däremot betonade man vikten av att utskotten höll sig informerade om EU-frågorna inom sina områden även när de befann sig på ett förberedande plan i beslutsprocessen. Efter hand har kraven på utskottens aktivitet i EU-frågor skärpts genom olika riksdagsbeslut.

Riksdagen fick alltså en EU-nämnd där samrådet mellan regeringen och riksdagen skulle ske. En omdiskuterad fråga var nämndens befogenheter. Skulle nämndens besked vara bindande? Så långt ville inte riksdagen gå. Det var enligt KU regeringen som företrädde Sverige i ministerrådet och där agerade med fullt politiskt ansvar. KU utgick dock från att regeringen inte skulle företräda en ståndpunkt som stod i strid med vad nämnden gett uttryck för. Praxis har sedermera utvecklats så att regeringen numera inte bara avstår från att göra något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter.

Förhållandet mellan riksdagen och regeringen på EU-området är en levande konstitutionell fråga i Sverige. Häromdagen förhördes statsministern i KU om en rad fall från senare tid där kritiker ansåg att regeringen inte tagit tillräcklig hänsyn till EU-nämndens uppfattning eller inte överhuvudtaget tagit upp frågan till samråd i nämnden. Diskussionen kom också in på formerna för samverkan. Statsministern trodde att EU-frågorna så småningom skulle bli varje utskotts ansvar. Vi får se om han får rätt. Utredning pågår i riksdagen.

Avslutningsvis finns det anledning att fundera lite över om riksdagens konstitutionella ställning har förändrats under de 30 år som RF varit i kraft. Jag kommer att begränsa mig till frågan om hur riksdagens konstitutionella maktbefogenheter utvecklats och går inte in på den mycket svårare frågan om riksdagens reella ställning i statsskicket.

Ett enkelt sätt att analysera denna frågeställning är att använda sig av ett horisontellt och ett vertikalt maktdelningsperspektiv. Har riksdagens maktbefogenheter förändrats i förhållande till andra offentliga organ på samma dvs. nationella nivå? Har dessa befogenheter förändrats i förhållande till offentliga organ på andra nivåer, lokal, regional och internationell nivå?

I det horisontella perspektivet har förändringarna främst inneburit att regeringen stärkt sin ställning på riksdagens bekostnad. De främsta exemplen på denna maktförskjutning är konsekvenserna av EU-anslutningen och den nya budgetprocessen. De förändringar som jag sammanfattande betecknade som decentralisering av beslutanderätten har också försvagat riksdagen men på nationell nivå mera gynnat förvaltningsmyndigheterna än regeringen. När det gäller domstolarnas roll kan man säga att 70-talets utbyggnad av RF:s rättighetsregler i kombination med grundlagsfästandet av lagprövningsrätten medförde en förstärkt ställning för domstolarna.

I det vertikala perspektivet har också riksdagens befogenheter minskat. Tydligast kommer det till uttryck i överföringen av beslutanderätt till EU, som fått en del statsvetare att tala om en ny form av maktdelning i vår författning. Men även genom andra internationella åtaganden har riksdagens handlingsfrihet begränsats. Jag tänker då t.ex. på Europakonventionen om mänskliga rättigheter och de tolkningar som görs av Europadomstolen.

När det gäller förhållandet till kommuner och landsting är utvecklingen otydlig. Å ena sidan har decentraliseringen av beslutsfattandet överfört beslutanderätt från riksdagen till kommuner och landsting. Å andra sidan har ingen utbyggnad skett av den kommunala självstyrelsen. Den har fortfarande samma bräckliga skydd i RF som för 30 år sedan. Man kan erinra sig vad Lagrådet något resignerat yttrade för några år sedan ”Någon innebörd måste den kommunala självstyrelsen ha”.

Slutsatsen av denna genomgång blir kanske inte så munter från riksdagens synpunkt. Riksdagens befogenheter minskar på många områden och detta har i stor utsträckning skett utan grundlagsändring. Men det handlar ändå i de flesta fall om medvetna och övervägda beslut som svarar mot en förändrad verklighet, t.ex. den ökade internationaliseringen. Riksdagen har å andra sidan fått en mer framskjuten roll i andra sammanhang, inte minst av ceremoniell art. Riksdagen är t.ex. bra på att anordna symposier och jubileer.

Men riksdagen har också visat först genom Riksdagsutredningen och sedan genom den ännu pågående Riksdagskommittén att man kan ta itu med sina egna problem. Mycket energi har lagts ner på att öka riksdagens inflytande på EU-området, mindre energi när det kontrollen av det decentraliserade beslutsfattandet. Vi måste dock inse att det tar tid att förändra en så gammal och konservativ institution som riksdagen.

Magnus Isberg
Annonser

Entry filed under: Demokratiutveckling.

Nötskrikan och tidsimperialismen Forskning för tillväxt

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s

Trackback this post  |  Subscribe to the comments via RSS Feed


Top Clicks

  • Inget

Blog Stats

  • 7,500 hits
augusti 2004
M T O T F L S
« Jul   Sep »
 1
2345678
9101112131415
16171819202122
23242526272829
3031  

%d bloggare gillar detta: